城市管理改革发展的路径选择

　　从诞生之日起，中国的城市管理部门就始终处在社会舆论的风口浪尖，经受了无数波折和考验。研究表明，当城市规模迅速扩张、城镇化进程处于快速发展阶段，服务、管理、执法“三位一体”的大城管模式更能够适应市民的多元化需求，满足城市精细化管理的需要。当前，在政府职能转变和机构改革的大背景下，城市管理再次走到一个突破发展瓶颈的十字路口。

　　中国城市管理面临的“六大困境”

　　近年来，我们结合城市管理工作实际，专门成立了城市管理研究室，翻阅了大量国内外资料，总结概括了我国城市管理所面临的“六大困境”，印证了国内一些法律和城市管理专家的观点和看法。

　　法律困境。按照《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）规定，城市管理部门相对集中行使的行政处罚权主要涉及建设、环保、工商、公安部门的全部或部分行政处罚权，涉及几十部法律、法规、规章、几百款罚则，但唯独缺少一部统一规范的《城市管理法》。

　　执法困境。近年来，妨碍城管执行公务和暴力抗法事件呈逐年上升趋势，城管执法公安保障机制建设阻力重重。“戴着镣铐跳舞”是中国城管执法困境的真实写照。

　　体制困境。目前，城市管理没有专门的主管部门，各地均由城市政府自行确定管理体制。各地城市管理体制也各不相同，既有单纯行政执法模式，也有执法加管理模式；既有市级执法模式，也有市区两级执法模式。有的管理职能仅限于市容环卫，也有的涵盖市政公用、园林绿化、市容环卫等诸多方面。

　　人员困境。目前，各地城管执法人员配备的一个重要的参照标准是住建部2008年出台的《城镇市容环境卫生劳动定额》，规定市容监察人员按城市人口的万分之三至万分之五的标准配备。如今，市容监察只是上百项城管执法职责中的一项，但绝大多数城市连这样的标准也难以达到。

　　经费困境。由于没有上级主管部门及相关的政策规定，城管人员无法像公安交警那样享受岗位津贴、加班补贴。由于缺少专项编制，城管执法执勤车辆采购、更新受到严格控制，无法得到正常保障。

　　舆论困境。近年来，“城管打人”和“城管被打”始终是各类新闻媒体追逐的焦点话题，加上少数媒体的不正确引导，使得中国城管被“妖魔化”。

　　中国城市管理改革发展的路径选择

　　城市管理一方面是对城市规划、建设及运行相关联的市容、环卫、市政、园林绿化、交通等基础设施、公共服务的管理，另一方面是以发挥城市综合效益为目的，系统推进经济、社会、人文和生态管理，全面提升经济社会发展水平和城市影响力。现代化的城市管理就是要实现两个方面的完美结合。

　　以城市管理理念的现代化提升城市管理的现代化。一是树立抓城市管理就是抓生产力的理念。高效的城市管理能优化城市资源配置，提高基础设施运营效率，加快人流、物流、信息流，降低城市发展成本，促进城市和谐优美，优化招商引资环境，进而推动城市经济社会的持续快速发展。二是树立“和谐管理、阳光执法”的理念。要求在城市管理的各个环节充分体现以人为本，做到公开、公平、公正，规范行使自由裁量权。三是树立“疏堵结合、以疏为主”的理念。对阻碍交通、污染环境、影响市容的违法行为要严禁，对既能满足市民群众一时急需又能促进社会弱势群体就业的行为则应加以疏导管理。四是树立“部门联动、综合管理”的理念。要整合城市管理相关职能，将服务、管理与执法有机结合起来，实现从“小城管”向“大城管”的转变。

　　以城市规划的现代化引领城市管理的现代化。一是全面提升城市管理基础设施规划水平。按照《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）要求，建设安全、高效、完善的现代化城市基础设施体系。二是建立城市管理对城市规划的倒逼机制。针对城市发展的历史欠账，从城市管理的角度用倒推的方式找出制约城市发展的因素，编制专项规划，加强配套统筹，做足项目储备，完善城市服务功能。三是提高城市规划的科学化、精细化水平。编制城市规划，要充分考虑旧城保护与新城建设的关系，要每一个规划步骤都精益求精、精雕细琢。

　　以体制机制的现代化推进城市管理的现代化。一是建立起服务、管理、执法“三位一体”的“大城管”体制。充分整合城市管理相关职能，将市政公用、园林绿化、市容环卫等管理职能交由城市管理部门承担，强化服务和管理手段。二是完善“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体系。按照市区分级管理、以区为主、重心下移的原则，区级政府设立城市管理局，街道设立城市管理办公室，社区设立城市管理工作室，派驻城管执法中队，强化区、街道在城市管理工作中的主体地位。三是强化城市管理委员会的综合协调作用。成立由市长（县区长）任主任的城市管理委员会，形成城市综合管理的强大合力。

　　以执法保障的现代化保驾城市管理的现代化。一是建立科学高效的城市管理制度保障体系。以规范城市管理和行政执法行为、提升城市管理综合水平为目标，形成一套以国家法律法规为“树干”、地方性法规为“树枝”、规章、规范性文件为“树叶”的城市管理法律法规体系。二是建立强有力的城管执法公安保障机制。如果将城管纳入住建系统，则必须建立起强有力的城管执法公安保障机制，设立专门的城市管理警察支队或城市管理治安分局等城管执法公安保障机构，赋予其完整的治安管理权限。

　　以服务管理的精细化升华城市管理的现代化。一是城市规划要惠及民生。将涉及民生的所有公用设施（包括修车修鞋摊点等诸多元素）纳入城市规划。二是城市家具等城市管理部件的规划设置要惠及民生。各类城市服务设施的规划布点和设置安放都应该体现服务在先、管理在中、执法在后的理念。三是提高城市管理手段的信息化水平。充分整合利用现有的数字化管理系统，将“数字城市”、“智慧城市”等各类信息化公共服务向街道、社区延伸，实现互联互通互动。

　　以队伍管理的规范化保障城市管理的现代化。一是建立规范的管理制度体系。建立和形成用制度管人、用制度管权、按制度办事的制度体系，全面提升城市管理工作的制度化、规范化水平。二是打造团结奋进、干事创业的“钢班子”。城市管理不能在办公室里搞，而是要到一线去。班子成员要精通业务，率先垂范。三是打造勤政廉洁、敢于担当的“铁队伍”。城市管理队伍应该以严格的制度增强约束力、以严格的督察提升执行力、以严格的清廉强化抵御力、以严格的考核增进向心力，打造一支信念坚定、清正廉洁、勤政务实、为民服务、敢于担当的高素质城管队伍。 (临沂市城市管理局党委书记、局长 闵锐)

(来源:光明网)