文化发展呼唤法治跟上节奏 揭文化立法和执法现状

无锡惠山泥人历史悠久、做工精巧，自2006年入选首批国家级非物质文化遗产名录至今七年，当地泥人文化的发展传承却似乎撞到一扇“隐形门”。 　　有“中华老字号”之称的无锡惠山泥人厂是惠山泥人“非遗”项目的指定传承基地。由于质量低劣的“山寨”泥人依靠价格优势冲击市场，惠山泥人厂的正规泥人产品正面临销售困境。 　　李响摄

　　对中国这样一个以令人炫目的速度发展的大国而言，法律滞后于现实是合乎逻辑的常态。但历史和现实都证明，没有法律的规范，各项建设就容易出现很大的随意性和不确定性，因人而异、因时而异、因地而异的弊端就不会消除。法律是各项事业全面协调可持续发展最根本的保障。

　　文化也不例外。我国文化立法和执法现状如何？还存在哪些问题？如何才能使文化法治建设跟上文化发展的现实？在党的十八届四中全会提出全面推进依法治国战略的今天，这些问题亟待回答。

　　“非遗法”为何成了“没牙的老虎”

　　在今年的两会上，全国政协常委、民进中央副主席、中国文联副主席冯骥才回答记者提问时说，虽然“非遗法”已公布3年有余，但一例执行“非遗法”的案例都没有。冯骥才认为，“没有监督机制，有关政府部门、执行职能部门和地方政府的不作为，是我们文化遗产保护的最大的问题。”有媒体就此发表评论认为“非遗法成了一纸空文。”

　　对于“一纸空文”的说法，曾参与相关立法工作的国家非遗保护工作专家委员会副主任乌丙安并不同意。乌丙安认为，非遗法的颁布实施非常重要，非遗法促进了中国非物质文化遗产的保护。他说，如果没有非遗法第37条明确规定了非遗保护性开发的基本原则，在目前非遗产品商业开发热潮的冲击下，遗产保护和商业开发就将走向极端。“许多传统手工技艺是不能批量生产、流水线作业的，那样就失去了技艺的独特性而一钱不值了。”乌丙安说，某省曾提出5年培养1万名唐卡传承人，用复印机印制唐卡，然后请人上色，这就违反了传统唐卡的绘制技艺。在发现了苗头后，有关部门按照非遗法叫停了这种做法。“应该说，非遗法对非遗的规范健康发展起到了明显作用。”乌丙安说。

　　乌丙安认为，之所以出现公布3年无一例执行案例，和非遗法自身的过于笼统直接相关，特别是实施细则一直没有制定出来，使基层文化执法单位难以实际执行。乌丙安回忆，2011年6月《非物质文化遗产法》生效之时，他和一些专家就集体呼吁尽快出台相关实施细则，但这一呼吁始终停留在呼吁阶段。

　　乌丙安说，法律的威力在于落实，但非遗法有些条款落实不力。《非遗法》第5条规定：“使用非物质文化遗产，应当尊重其形式和内涵。禁止以歪曲、贬损等方式使用非物质文化遗产。”乌丙安说：“实际上各种歪曲和贬损非遗的现象非常多，比如现在一到七夕节，就能看到各地商家打着‘中国情人节’的旗号搞各种活动，举办什么接吻大赛之类的，完全是胡来。七夕起源于牛郎织女传说，是强调家庭敦睦的传统节日，和西方的情人节完全不一样，但现在大行其道，谁也不认为这是违法行为。而且，法律只说了禁止，没说违反了要如何惩罚，所以没有威慑力。”

　　2005年，由张艺谋执导日本著名演员高仓健主演的影片《千里走单骑》热映，吸引了国内外众多观众。影片讲述了一位年事已高的日本父亲为消除与病危儿子间的隔阂，只身前往中国云南省丽江市寻找“面具戏”的故事。但作为故事主线贯穿影片的“云南面具戏”却是贵州省安顺市所独有的、被列入第一批国家级非物质文化遗产保护名录的“安顺地戏”。

　　安顺市文化局认为影片这一做法，误导了观众，对“安顺地戏”造成了不良影响和严重侵权。为此，2010年安顺市文化局以非物质文化遗产保护部门的名义对张艺谋等提起诉讼。法院经审理认为“安顺地戏”作为一个剧种并不构成受《著作权法》保护的作品，任何人均不能对“安顺地戏”这一剧种享有署名权，判决驳回原告的诉讼请求。

　　一些学者指出，随着非物质文化遗产蕴含的巨大商业价值日益为人重视，与非遗相关的知识产权案件有增多趋势，而非遗法对此语焉不详，难以应对。乌丙安表示，当务之急是尽快出台实施细则，特别是对制裁性条款的细化，使非遗法落到实处，不要成了“没牙的老虎”。

　　图书馆法为何会难产

　　与“非遗法”相比，图书馆法的命运堪称坎坷。早在2001年，图书馆法的立法工作就已启动，但直到今天，这部法律仍然没有问世。

　　中国图书馆学会学术研究委员会常务副主任、北大教授李国新参与了这部法律的起草工作。他回忆说，在2004年国务院法制办召开的一次有关图书馆法的征求意见会上，由于公共图书馆和高校科研单位图书馆在一些具体问题上存在争议，难以达成一致，立法工作只好停顿。到2008年11月，图书馆法立法工作重新启动，在文化部召开的立法启动工作会议上，决定首先由中国图书馆学会和国家图书馆牵头，组织全国的专家开展立法支撑研究，为法律条文的起草提供资料、事实、思路、方案准备。为了减少阻力，此时的立法由“图书馆法”改为“公共图书馆法”，即只针对政府设立的面向大众的公共图书馆，回避了高校科研单位图书馆的问题。到2012年底，公共图书馆法草案提交国务院法制办。但十八届三中全会随后召开，对公共文化服务体系建设提出了新的要求，而原有草案没有体现这些新提法，因此又重新大修了一次，2013年又一次报到了国务院法制办，目前处于征求意见阶段。

　　李国新指出，公共图书馆法之所以“难产”，一方面因为图书馆界对一些理论问题存在争议，另一方面则是立法部门推进的速度太慢。李国新说，“公共图书馆法涉及到文化部、教育部、科技部、原国家新闻出版总署和广电总局，由文化部牵头，但文化部能协调得了谁呢？协调不下来，立法当然就慢。”

　　一位不愿透露姓名的专家对记者说，立法的部门化也是造成相关法律难产的重要原因。“一个部门牵头搞立法草案，就很难避免立法的部门化，行业利益、部门利益如果在草案里体现得太多，到下面征求意见时就会引起强烈反弹，争议多了，立法工作就要停下来，把问题搞清楚，达成一致意见后再说。”

　　公共文化服务保障法为何进展快

　　与公共图书馆法的缓慢相比，公共文化服务保障法堪称神速。今年4月，全国人大教科文卫委员会牵头正式成立公共文化服务保障法起草工作领导小组和工作小组。5月至8月，就法律草案稿征求了有关部门、专家学者和各省、自治区、直辖市人大教科文卫委员会的意见，对草案稿进行了修改完善。10月，全国人大教科文卫委员会在京召开会议，进一步听取各省、自治区、直辖市人大教科文卫委员会的意见。目前正根据征求到的意见对法律草案稿进行修改完善。

　　全国人大教科文卫委员会主任委员柳斌杰在接受本报采访时透露，近日该委员会已向全国人大常委会建议，把这部法律列入全国人大常委会2015年度立法工作计划，适时提请人大常委会审议，争取早日出台。

　　以前，行政部门起草法律的现象较为普遍，由此形成的立法权行政化、部门化，法出多门、以法“打架”，一直是影响我国立法科学性和公正性的突出问题。社会上所讲的“人大立法行政化，部门利益法治化”，就是这种状况的反映。而且，有些起草法律的行政部门本身又是执法部门，自己为自己立法，既当“运动员”又当“裁判员”，难以实现科学立法、公正立法。

　　柳斌杰认为，由人大主导立法是我国法制建设的方向，有利于打破“部门立法”的局限，保证立法的科学公正。柳斌杰说，公共文化服务保障法由全国人大教科文卫委员会牵头起草，是立法工作一项创新标志，得到了人大领导的积极支持。他认为，部门立法有优势也有局限，往往隐含“要钱”“要权”这些部门“痕迹”，甚至争论不休、久拖不决。人大比较超脱，不受利益限制，在公平、效率上都有保证。

　　文化部政策法规司司长饶权说，我国文化立法的数量、覆盖面和立法层级都明显不足。以文化部为例，和文化部关系密切的法律有3部，行政法规有10多部。此外，与文化工作密切相关的地方性法规有140多个，地方政府规章50多个，文化部现行有效的部门规章29个。“我们说依法行政，没有法，也就谈不上依法行政了。现在文化事业文化产业发展这么快，不能总靠政策和红头文件管理，必须走上依法管理的轨道。”饶权说，十八届四中全会中关于文化立法的表述给了文化部门加快立法的强大动力，公共文化服务保障法和文化产业振兴法有望加快制定出台。

　　《 人民日报 》（ 2014年11月13日 19 版）