清朝陋規名目繁多 雍正登基伊始著手整改（圖）

雍正帝就河南巡撫田文鏡關於虧空耗銀現象所呈奏折的批示

　　所謂“陋規”，簡單地講，是指清朝各級政府官員、幕友、吏役通過收受賄賂、浮收征派等途徑斂取的俸祿外收入。這些收入雖然於法不合，但因相沿日久，遂演化為一套不成文的規制，泛濫於清代官場。 郝秉鍵

　　陋規名目繁多

　　清代的陋規名目繁多。從行政層次看，有中央和地方陋規之分﹔從陋規佔有者身份看，有官員、幕友、吏役陋規之別﹔從行業分殊看，又有漕規、鹽規等。

　　中央陋規又稱“京官陋規”，大體可分為放差和坐京兩種。放差陋規是指京官奉派出京辦事時，由沿途或辦事地點官員饋贈的盤費，雅稱“欽差程儀”。每逢欽差大臣蒞臨本土，地方官為了聯絡感情，經常趨迎饋送，而欽差大臣也往往來者不拒。

　　坐京陋規，是京外官員以各種名目向中央政府官吏進奉的錢物，大體分“部費”和“禮費”兩類。部費是指地方官向中央申報某些待審批的項目、待報銷的經費、待核准的政務時，奉送給主管部門的“辛苦”費。雍正初年，有地方官奏報：浙江布政司每年向戶部解送部費兩萬兩。所謂禮費，是京外官員向京官饋贈的禮物，主要有別敬、冰敬、炭敬等名目。清代官員到中央述職時，一般要向京官或“關系戶”送禮，稱別敬。冰敬是地方官向京官們“孝敬”的“消暑費”，炭敬是“御寒費”，分別在夏至前、冬至后不久派專人持問安函奉贈。

　　地方陋規的名目則更為繁多，從州縣到督撫各衙門，從鹽政、漕運到河工、海關等各行業，因官階大小、職權范圍不同，各有自己的陋規收入途徑。州縣官獲取陋規的主要渠道，是借公務之名向百姓收取各種費用。其大者，一是在征收田賦時額外加征“耗羨”。雍正年間，山西正項錢糧每兩加征火耗三四錢，四川加征三錢，而山東竟加征八錢。二是征派公務費用。按照清代財政制度，地方官並無專門公務費，諸如修繕城垣、衙署、監獄、倉庫、道路等費，皆需征之於民。這就為州縣官肆意私派濫征開了方便之門。

　　在各級官員大吃陋規的同時，其身邊的幕友、吏役也不甘寂寞。據記載，中央六部書吏(辦事員)每每利用職權，借端向各省索取“規費”，稍不如意即百般刁難。粵海關各口吏役每年以“挂號”為名，向各府貨船索取陋規，動輒數萬兩。

　　登基伊始便著手整改

　　陋規體制的形成，固然與“做官為財”思想有關，但主要是由當時不健全的財政體制造成。

　　首先，清代官俸之薄“亙古未有”，官員所得不足以維持基本的日常用度。雍正時，有人奏報，在京漢官自一二品以至八九品，每年所得俸米，人口少者或足四個月之用，人口多者僅足兩個月，生活無法自給。因此，收受賄賂、額外苛索勢所難免。其次，清代中央政府對地方公務未做經費安排，地方政府要舉辦各項公務，皆需設法自籌，而自籌的基本途徑不外是向百姓額外加征各種費用。由是，陋規無形中成為對官員俸祿不足與地方無公費用度的一種財政補充。正是由於陋規在彌補財政缺陷上有一定的“合理性”，所以康熙朝以前對陋規基本持寬縱態度。康熙五十六年(1717)，有人奏報江西巡撫衙門陋規收入，其中有“每年鹽商規禮銀一萬兩”，康熙帝竟批：“此項該收。”

　　然而，因陋規的收受缺乏制度約束，其發展必然泛濫成災，最終引發一系列弊政。首先，陋規的流行敗壞了吏治﹔其次，陋規的流行使百姓不堪重負﹔再次，陋規的流行侵蝕了國家的錢糧。至康熙六十一年，各省虧空近千萬兩白銀，戶部共虧空黃金近五百兩、白銀二百五十九萬余兩。

　　到康熙末年，陋規已發展到不得不加以整治的地步。因此，雍正帝登基伊始，便著手整改。

　　其一，禁革部費。雍正元年(1723)正月，雍正帝降旨禁止收受部費，並下令組建“會考府”衙門，專門負責清理戶部部費。

　　其二，禁革節禮。雍正帝認為，“節禮一事萬萬使不得”“屬員之賄賂斷不可收受”，下令禁革一切節禮。從當時地方官的匯報看，取得了良好的效果，如廣西布政使劉艇琛對各屬所上節禮也“分毫不敢收受”。

　　其三，禁止捐俸助工。清代官員薪俸本來微薄，但有些官員為了博取好官聲，每每借興建公務之名，率領屬下捐俸興辦。此舉不過是挪東補西，到頭來各官捐出之俸還得分派在百姓頭上。因此，雍正帝下令“永遠停止”。甘肅巡撫石文焯奏報捐俸為萬不得已之計，“勢難停止”，雍正帝斥其“無恥之極”！

　　其四，實行耗羨歸公，建立養廉銀制度。耗羨歸公是雍正帝推行的一大財政改革。耗羨是州縣陋規的主要來源，按康熙帝看法，其征取“原屬私事”，與國家稅收無干。但事實上這種做法嚴重損害了百姓利益，直接影響到國家正項錢糧的征收。因此，雍正下令將耗羨收歸公有，統一管理使用。耗羨歸公后，清政府除將這筆收入用於彌補虧空外，還用於補貼公務費和官俸的不足。清政府利用耗羨建立起養廉銀制度，自總督至州縣各級官員，根據事務繁簡給予數額不等的養廉銀。養廉銀的推行，在一定程度上改變了長期以來各級官府公私費用無所出的狀況，收受賄賂、私征濫派現象有所節制。

　　改革要配套

　　雍正帝對陋規的整治，一定程度上彌補了清代財政體制的缺陷，整飭了吏治，為國家機器的運行排除了故障。但這次改革只是局部的修修補補，不是全方位的配套改革，注定難以取得長久效果。乾隆帝即位后，隨著時間的推移，陋規又日漸泛濫成災。透過雍正帝整治陋規這段歷史，我們或可得到如下啟示：

　　謹防“潛規則”。這種雖不成文但被廣泛認可的制度雖然是隱性的，但在社會上的影響力有時甚至比正式的國家政策還要深、還要廣。清代的陋規就是一種典型的潛規則。無論古今，此等潛規則若不加以遏制，國家的法令就是一紙虛文。

　　改革要配套。從根本上講，清代陋規的存在是由體制性弊病造成的，不對體制全面診療，隻對枝節進行修補，終歸是治標不治本。宋代以后，一直奉行強干弱枝政策，中央權力日漸集中，地方權力日漸萎縮。以財政管理而言，清代的賦稅收入大體分為“起運”與“存留”兩部分，起運部分歸中央，存留部分歸地方。清代地方存留少得可憐，各種行政事務和中央交辦的事項往往缺乏相應的財政安排，形成很大的經費缺口。雍正帝改革雖然在一定程度上彌補了地方財政，但未對整個財政體制做手術，其改革成效必然不能持久。

　　防止濫用“公權”。清代斂取陋規的過程，就是官吏們利用手中的“公權”謀取私利的過程。從一定意義上講，陋規的存在在於“公權”存在的場合太多，且缺乏高效的監督機制。

　　要處理好稅、費問題。雍正帝實行耗羨歸公，其實質是化費為稅，隻對財政體制做表層修補，沒有在國家財政預算上對中央與地方進行合理安排，因此“費”仍是地方財政的主要來源。當地方稅收無法應付公務支出以及各項“建設”所需經費時，必然會另行謀求生財之道。要解決這一問題，除了精簡“吃皇糧”的人外，進行合理的財政改革也是非常有必要的。

　　作者簡介

　　郝秉鍵，中央財經大學教授，主要從事清代社會經濟史研究，著有《清通鑒》(嘉慶卷)、《19世紀晚期中國民間知識分子的思想》等。

(來源:中國文化報)