影視政策制定要有突破體制頑疾的狠心

從4月1日起，一般題材電影的審核權全面下放至各省級廣電部門。

　　從4月1日起，除重大革命題材、重大歷史題材、重大文獻紀錄片以及各類中外合拍片外，普通國產影片的審核權全面下放至各省級廣電部門。《關於試行國產電影屬地審查的通知》規定，從2014年4月1日起在全國范圍內試行國產電影屬地審查，即由各省級廣電部門對本行政區域內所屬電影制片單位攝制的各類影片進行審查，總局今后將主要負責宏觀指導、監督。該項電影政策的出台無疑是中國電影審查制度的一大變革。2000年以來，相關部門發布了若干個影視政策文件，從中可以看到政策變遷背后的產業發展態勢及文化軟實力提升的急切訴求。影視文化領域的首個國家出版基金項目“中國影視文化軟實力研究”叢書於3月28日發布，其課題之一《中國影視政策創新研究》對近十幾年的影視政策進行了梳理和總結，全球文化競爭日益激烈的形勢下，中國影視產業的發展面臨著怎樣的考驗？中國影視政策面臨著怎樣的挑戰，又該做出怎樣的變革？

　　影響世界的影視政策尚未形成

　　中國傳媒大學廣播電視研究中心副教授李繼東是《中國影視政策創新研究》的負責人。在李繼東看來，21世紀以來，中國影視政策面臨著3種具有顯著性、標志性和廣泛性的語境，即全球化、媒介融合與公共服務，這3種語境不僅是政策變遷最為突出的動因與政策調整的主線，也是政策變化的關鍵節點，更關乎影視政治、經濟和社會文化等多種屬性，影響產業發展、政治民主等多個領域。

　　回顧過去十幾年的發展，李繼東認為，在全球化語境中，中國一直是缺位的，“時至今日，中國未能參與到全球傳媒和文化政策制定之中，仍處於應對美國等發達國家主導的國際規則體系的窘境，還無法與國際政策話語體系對話，在政策理念上仍然缺乏全球視野和文化情懷。”

　　但提升中國文化軟實力的夢想一直在推動著相關部門的決策。2001年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《〈中宣部、國家廣電總局、新聞出版總署關於深化新聞出版廣播影視改革的若干意見〉的通知》（中辦發[2001]17號），希望借助政策效力一下子打破條塊分割的市場和產業格局，以資本和業務為紐帶，構建跨行業、跨地區的大型現代傳媒集團。該項政策出台的背景是，中國剛剛加入WTO。“這是一種應對中國加入WTO的直接性政策反應，以抗衡海外的巨型媒體集團，實際上這一政策開啟了做大做強影視產業與增強國際競爭力的先河。”李繼東說。

　　隨后的一系列改革目標明確，做大做強影視產業。僅就電影而言，2011年12月，《電影產業促進法》（征求意見稿）在千呼萬喚中出台，面向各界人士征求意見。雖然發展形勢越來越好，但李繼東認為，相較於發達國家，中國影視政策還不夠成熟、不夠完善，參與制定國際影視政策的經驗還很不足，影響世界的影視政策模式尚未形成，而實際上良好的政策就是一種軟實力。中國亟須提升在國際影視政策形成中的地位和作用。

　　政策的滯后與市場的快速發展

　　據不完全統計，從2001年至2013年，與影視相關的宏觀政策超過了63個。李繼東認為，縱觀21世紀以來中國宏觀影視政策的變遷歷程，促進產業發展無疑是一條最強的主線，不僅相關文件之多、出台頻率之快、所涉及的部委之多也是空前的，而且關乎體制改革、市場准入、資本運作和進出口貿易等各個層面。

　　梳理影視產業的發展，不得不提及標志性的政策是國務院印發的《文化產業振興規劃》（國發[2009]30號），這一政策將文化產業納入了國家發展戰略，將經營性機構和部門從事業體制中剝離出來，突出和強化其產業功能，提高市場調節機制的作用。李繼東認為，這一政策進一步加速了影視產業的市場化和資本化，致力於重塑市場主體、優化市場機構和擴大出口。而這一政策也有值得思考的地方，主要表現在3個方面：一是行政權力很強大。比如，通過重點行業、項目和產業園區來改造市場結構背后的主力推手或者主導權力是各級政府，是一種行政命令和市場混合的方式。二是身份觀念很濃重。在培育和發展富有競爭力的市場主體中，仍以國有和非公身份來論高低。三是全球意識很淡薄。政策所關心的仍以國內問題為主，很少深入了解國際市場的情景和規則體系，政策的重心也集中在單方面地提高走出去的力度和廣度，表現出單向性、簡單化和主觀化特征。

　　改革繼續向前，2011年10月，十七屆六中全會決定推動包括影視產業在內的文化產業成為國民經濟支柱性產業，同時進一步推動跨行業、跨地區的兼並重組，在一定程度上與國際的並購規則接軌。在提升國際競爭力方面，也開始突破過去僅依托國有機構的單一的思維模式而轉向多元化。但政策在具體實踐中收效並沒有想象中的那麼大。李繼東說：“相關政策條文在突破現有體制和結構上並未有多大實質性進展，政策議題還是聚焦在本土議題上，對全球化和新媒體所帶來的政策問題關注度和解決力度遠遠不夠。比如，建構跨地區、跨行業這一目標和任務在2000年以來的政策中不斷重復，但還沒有為跨地區、跨行業集團的形成提供能突破地區和行業壁壘的具體條款。如果不能在體制上實現徹底政企分離，企業也就無法從地方主義和行業主義中脫離出來，恐怕這些政策隻能是飄在空中的口號。”

　　中國正在不斷加速推進廣播影視產業的市場化、資本化和國際化進程。取得的成績也是不容忽視的，比如電影市場的盤子越做越大，2013年中國電影市場票房超過217億元，成為僅次於美國的全球第二大電影市場。在李繼東看來，與日新月異的技術發展、瞬息萬變的信息傳播格局、豐富多變的產業與市場需求相比，相關的影視政策卻非常的滯后與遲緩。“總的來看，一方面，政策制定者對於整體局勢的變化的認識和判斷是到位的，對於影視等文化產業存在的問題的認識也是深刻的，推動文化發展繁榮的決定和力度也是迫切的﹔但另一方面，在政策形成的過程中，一些政策的制定者缺乏突破體制頑疾的狠心，缺乏完善產業政策體系的恆心，缺乏關注和人民實際需求的真心，缺乏放權於市場和社會的信心。”

　　影視發展的三個核心問題

　　對過去十幾年影視政策的梳理和總結，是為了找到更適合中國影視產業發展的道路。李繼東指出，21世紀以來，在中國影視政策變遷歷程中一個亟須審視的問題是，為了誰來大力推進影視做大做強與著力提高國際影響力，是服務於官員、新興資本階層、跨國資本集團以及海外政治精英團體和政策制定者？還是消除不平等的國內階層鴻溝，重構以西方為中心的世界信息傳播秩序，進而探索出一套平衡社會、經濟和政治福利的政策體系？

　　在回答為誰做強影視產業這個問題前，李繼東認為要從3個方面來思考中國的影視政策。一是塑造什麼樣的市場主體？“市場主體的建構與重塑是近十幾年來影視政策的一個核心議題，但不論怎樣改革，始終未能抹去濃重的行政色彩，也未能突破條塊分割的市場格局，更沒有形成跨地區、跨行業的市場主體，反倒是出現了行政權力與資本緊密捆綁型主體日趨強大的傾向，行政權力在市場和資本空間上得以拓展、強化甚至固化，民間資本等非行政社會力量仍然很弱小。”李繼東說。

　　二是建構什麼樣的監管主體？轉變政府職能也是影視政策的一項重要議題。政府的角色從既管又辦向監督和服務為主轉型，最新的政策文件《關於試行國產電影屬地審查的通知》便是簡政放權的體現。李繼東認為，隨著全球化進程的推進，亟須創新規制及政策體系，革新政府功能與角色。政府應是基於公共利益的規制的組織者、仲裁者和倡導者，國際組織、跨國機構、行業自律組織和民間團隊等非政府組織應成為規制主體，改變政府“一言堂”與“家長制”的作風，提高企業和社會的自治能力，從而避免陷入“一放就亂，一管就死”的怪圈。

　　三是走什麼樣的全球化之路？李繼東認為，中國影視全球化政策體系應是扎根於中國歷史文化傳統與政治屬性，應有利於個人、企業和其他社會組織或團體的自立、自強和自信，有利於政治、經濟和社會文化福利的全面實現。

(來源:中國文化報)