文化發展呼喚法治跟上節奏 揭文化立法和執法現狀

無錫惠山泥人歷史悠久、做工精巧，自2006年入選首批國家級非物質文化遺產名錄至今七年，當地泥人文化的發展傳承卻似乎撞到一扇“隱形門”。 　　有“中華老字號”之稱的無錫惠山泥人廠是惠山泥人“非遺”項目的指定傳承基地。由於質量低劣的“山寨”泥人依靠價格優勢沖擊市場，惠山泥人廠的正規泥人產品正面臨銷售困境。 　　李響攝

　　對中國這樣一個以令人炫目的速度發展的大國而言，法律滯后於現實是合乎邏輯的常態。但歷史和現實都証明，沒有法律的規范，各項建設就容易出現很大的隨意性和不確定性，因人而異、因時而異、因地而異的弊端就不會消除。法律是各項事業全面協調可持續發展最根本的保障。

　　文化也不例外。我國文化立法和執法現狀如何？還存在哪些問題？如何才能使文化法治建設跟上文化發展的現實？在黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國戰略的今天，這些問題亟待回答。

　　“非遺法”為何成了“沒牙的老虎”

　　在今年的兩會上，全國政協常委、民進中央副主席、中國文聯副主席馮驥才回答記者提問時說，雖然“非遺法”已公布3年有余，但一例執行“非遺法”的案例都沒有。馮驥才認為，“沒有監督機制，有關政府部門、執行職能部門和地方政府的不作為，是我們文化遺產保護的最大的問題。”有媒體就此發表評論認為“非遺法成了一紙空文。”

　　對於“一紙空文”的說法，曾參與相關立法工作的國家非遺保護工作專家委員會副主任烏丙安並不同意。烏丙安認為，非遺法的頒布實施非常重要，非遺法促進了中國非物質文化遺產的保護。他說，如果沒有非遺法第37條明確規定了非遺保護性開發的基本原則，在目前非遺產品商業開發熱潮的沖擊下，遺產保護和商業開發就將走向極端。“許多傳統手工技藝是不能批量生產、流水線作業的，那樣就失去了技藝的獨特性而一錢不值了。”烏丙安說，某省曾提出5年培養1萬名唐卡傳承人，用復印機印制唐卡，然后請人上色，這就違反了傳統唐卡的繪制技藝。在發現了苗頭后，有關部門按照非遺法叫停了這種做法。“應該說，非遺法對非遺的規范健康發展起到了明顯作用。”烏丙安說。

　　烏丙安認為，之所以出現公布3年無一例執行案例，和非遺法自身的過於籠統直接相關，特別是實施細則一直沒有制定出來，使基層文化執法單位難以實際執行。烏丙安回憶，2011年6月《非物質文化遺產法》生效之時，他和一些專家就集體呼吁盡快出台相關實施細則，但這一呼吁始終停留在呼吁階段。

　　烏丙安說，法律的威力在於落實，但非遺法有些條款落實不力。《非遺法》第5條規定：“使用非物質文化遺產，應當尊重其形式和內涵。禁止以歪曲、貶損等方式使用非物質文化遺產。”烏丙安說：“實際上各種歪曲和貶損非遺的現象非常多，比如現在一到七夕節，就能看到各地商家打著‘中國情人節’的旗號搞各種活動，舉辦什麼接吻大賽之類的，完全是胡來。七夕起源於牛郎織女傳說，是強調家庭敦睦的傳統節日，和西方的情人節完全不一樣，但現在大行其道，誰也不認為這是違法行為。而且，法律隻說了禁止，沒說違反了要如何懲罰，所以沒有威懾力。”

　　2005年，由張藝謀執導日本著名演員高倉健主演的影片《千裡走單騎》熱映，吸引了國內外眾多觀眾。影片講述了一位年事已高的日本父親為消除與病危兒子間的隔閡，隻身前往中國雲南省麗江市尋找“面具戲”的故事。但作為故事主線貫穿影片的“雲南面具戲”卻是貴州省安順市所獨有的、被列入第一批國家級非物質文化遺產保護名錄的“安順地戲”。

　　安順市文化局認為影片這一做法，誤導了觀眾，對“安順地戲”造成了不良影響和嚴重侵權。為此，2010年安順市文化局以非物質文化遺產保護部門的名義對張藝謀等提起訴訟。法院經審理認為“安順地戲”作為一個劇種並不構成受《著作權法》保護的作品，任何人均不能對“安順地戲”這一劇種享有署名權，判決駁回原告的訴訟請求。

　　一些學者指出，隨著非物質文化遺產蘊含的巨大商業價值日益為人重視，與非遺相關的知識產權案件有增多趨勢，而非遺法對此語焉不詳，難以應對。烏丙安表示，當務之急是盡快出台實施細則，特別是對制裁性條款的細化，使非遺法落到實處，不要成了“沒牙的老虎”。

　　圖書館法為何會難產

　　與“非遺法”相比，圖書館法的命運堪稱坎坷。早在2001年，圖書館法的立法工作就已啟動，但直到今天，這部法律仍然沒有問世。

　　中國圖書館學會學術研究委員會常務副主任、北大教授李國新參與了這部法律的起草工作。他回憶說，在2004年國務院法制辦召開的一次有關圖書館法的征求意見會上，由於公共圖書館和高校科研單位圖書館在一些具體問題上存在爭議，難以達成一致，立法工作隻好停頓。到2008年11月，圖書館法立法工作重新啟動，在文化部召開的立法啟動工作會議上，決定首先由中國圖書館學會和國家圖書館牽頭，組織全國的專家開展立法支撐研究，為法律條文的起草提供資料、事實、思路、方案准備。為了減少阻力，此時的立法由“圖書館法”改為“公共圖書館法”，即隻針對政府設立的面向大眾的公共圖書館，回避了高校科研單位圖書館的問題。到2012年底，公共圖書館法草案提交國務院法制辦。但十八屆三中全會隨后召開，對公共文化服務體系建設提出了新的要求，而原有草案沒有體現這些新提法，因此又重新大修了一次，2013年又一次報到了國務院法制辦，目前處於征求意見階段。

　　李國新指出，公共圖書館法之所以“難產”，一方面因為圖書館界對一些理論問題存在爭議，另一方面則是立法部門推進的速度太慢。李國新說，“公共圖書館法涉及到文化部、教育部、科技部、原國家新聞出版總署和廣電總局，由文化部牽頭，但文化部能協調得了誰呢？協調不下來，立法當然就慢。”

　　一位不願透露姓名的專家對記者說，立法的部門化也是造成相關法律難產的重要原因。“一個部門牽頭搞立法草案，就很難避免立法的部門化，行業利益、部門利益如果在草案裡體現得太多，到下面征求意見時就會引起強烈反彈，爭議多了，立法工作就要停下來，把問題搞清楚，達成一致意見后再說。”

　　公共文化服務保障法為何進展快

　　與公共圖書館法的緩慢相比，公共文化服務保障法堪稱神速。今年4月，全國人大教科文衛委員會牽頭正式成立公共文化服務保障法起草工作領導小組和工作小組。5月至8月，就法律草案稿征求了有關部門、專家學者和各省、自治區、直轄市人大教科文衛委員會的意見，對草案稿進行了修改完善。10月，全國人大教科文衛委員會在京召開會議，進一步聽取各省、自治區、直轄市人大教科文衛委員會的意見。目前正根據征求到的意見對法律草案稿進行修改完善。

　　全國人大教科文衛委員會主任委員柳斌杰在接受本報採訪時透露，近日該委員會已向全國人大常委會建議，把這部法律列入全國人大常委會2015年度立法工作計劃，適時提請人大常委會審議，爭取早日出台。

　　以前，行政部門起草法律的現象較為普遍，由此形成的立法權行政化、部門化，法出多門、以法“打架”，一直是影響我國立法科學性和公正性的突出問題。社會上所講的“人大立法行政化，部門利益法治化”，就是這種狀況的反映。而且，有些起草法律的行政部門本身又是執法部門，自己為自己立法，既當“運動員”又當“裁判員”，難以實現科學立法、公正立法。

　　柳斌杰認為，由人大主導立法是我國法制建設的方向，有利於打破“部門立法”的局限，保証立法的科學公正。柳斌杰說，公共文化服務保障法由全國人大教科文衛委員會牽頭起草，是立法工作一項創新標志，得到了人大領導的積極支持。他認為，部門立法有優勢也有局限，往往隱含“要錢”“要權”這些部門“痕跡”，甚至爭論不休、久拖不決。人大比較超脫，不受利益限制，在公平、效率上都有保証。

　　文化部政策法規司司長饒權說，我國文化立法的數量、覆蓋面和立法層級都明顯不足。以文化部為例，和文化部關系密切的法律有3部，行政法規有10多部。此外，與文化工作密切相關的地方性法規有140多個，地方政府規章50多個，文化部現行有效的部門規章29個。“我們說依法行政，沒有法，也就談不上依法行政了。現在文化事業文化產業發展這麼快，不能總靠政策和紅頭文件管理，必須走上依法管理的軌道。”饒權說，十八屆四中全會中關於文化立法的表述給了文化部門加快立法的強大動力，公共文化服務保障法和文化產業振興法有望加快制定出台。

　　《 人民日報 》（ 2014年11月13日 19 版）